Lex Cina, inasprimento dei controlli sugli investimenti stranieri

L'intensificarsi della rivalità globale sta costringendo i legislatori svizzeri a scegliere tra l'apertura alle imprese e la salvaguardia di settori chiave da potenziali avversari. EPA/WU HONG

La Svizzera si appresta a introdurre, per la prima volta, un sistema di verifica degli investimenti esteri nei settori ritenuti critici per la sicurezza nazionale. Si tratta di una svolta rispetto alla tradizionale apertura che per decenni ha sostenuto la prosperità del Paese. 

Nel maggio 2014 quasi nessuno notò l’acquisizione di uno sviluppatore svizzero di motori aeronautici sperimentali da parte di un produttore cinese di elettrodomestici per cucinare riso. L’acquisto di Mistral Engines da parte di Guangdong Elecpro rientrava in una strategia volta a “ottenere tecnologie estere avanzate” per lanciarsi nella produzione di droni ed elicotteri.

Tre anni dopo, un’operazione ben più importante attirò l’attenzione di media e mondo politico: nel 2017 la società statale cinese ChemChina sborsò circa 43 miliardi di dollari per acquisire Syngenta, il colosso svizzero dell’agrochimica. In quell’occasione, in particolare alcuni Stati agricoli degli Stati Uniti temettero che la cessione alla Cina di una quota significativa del mercato mondiale delle sementi potesse avere ripercussioni negative sulla sicurezza alimentare. Nonostante ciò, l’operazione ottenne il via libera delle autorità di regolamentazione statunitensi ed europee.

A meno di dieci anni di distanza, questo tipo di transazioni finisce sotto la lente d’ingrandimento delle autorità di controllo dei singoli Stati. Il conflitto tra Cina, Stati Uniti ed Europa, incluse le misure adottate da Washington e Pechino per limitare le forniture di semiconduttori e terre rare, spinge molti Paesi a proteggere industrie e risorse strategiche. Anche la guerra condotta dalla Russia contro l’Ucraina, con l’uso di droni da entrambe le parti, ha evidenziato i rischi legati alla condivisione di tecnologie.

Di fronte a questa crescente diffidenza a livello internazionale, il legislatore svizzero si trova davanti a un bivio: mantenere l’approccio tradizionale che ha favorito la crescita economica oppure imboccare un’altra strada per impedire che Stati potenzialmente ostili mettano le mani su settori e tecnologie strategiche. In un contesto in cui la competizione geopolitica lascia sempre meno spazio a soluzioni “vantaggiose per tutti”, la scelta diventa anche politica.

Nel 2016, mentre era in corso l’operazione ChemChina-Syngenta (annunciata nel 2016 e conclusa nel 2017), Beat Rieder, membro del Consiglio degli Stati, depositò una mozione per istituire un sistema giuridico volto a esaminare gli investimenti diretti esteri nelle aziende svizzere. Dopo anni di dibattiti e confronti politici, il Parlamento ha infine approvato un progetto di legge che introduce per la prima volta un meccanismo di controllo, in particolare nei settori considerati critici. Se la legge entrerà in vigore come previsto il prossimo anno, la Svizzera imboccherà una strada già percorsa da altri Stati.

Cosa prevede il progetto di legge

In base al progetto di legge sul controllo degli investimenti, le acquisizioni straniere in alcuni settori critici, come reti elettriche, produzione di energia, infrastrutture sanitarie, telecomunicazioni, ferrovie, aeroporti e grandi centri logistici, dovranno ottenere l’approvazione delle autorità, poiché ritenute essenziali per la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico.

Nel valutare le operazioni, la Segreteria di Stato dell’economia (SECO) e le altre autorità competenti esamineranno se l’investitore è controllato dallo Stato o agisce per conto di un governo straniero. Inoltre valuteranno l’impatto di un’eventuale acquisizione sull’infrastruttura critica, sui settori legati alla difesa, su altre aree sensibili dal punto di vista della sicurezza, sull’autonomia decisionale, sull’occupazione e sulle capacità tecnologiche. Se necessario, la SECO consulterà il Servizio delle attività informative della Confederazione. La procedura di approvazione dovrebbe durare da uno a tre mesi.

Perché il progetto ha fatto scorrere fiumi di parole

L’elemento più controverso nel dibattito parlamentare, conclusosi durante la sessione invernale 2025, riguardava l’opportunità di limitare i controlli agli investitori controllati dallo Stato o se estenderli anche alle imprese private. Il Consiglio federale, ad esempio, ha stimato che includere i privati farebbe decuplicare il numero annuo delle verifiche.

Il consigliere federale Guy ParmelinCollegamento esterno, responsabile del Dipartimento federale dell’economia, ha dichiarato: “Se il campo di applicazione venisse esteso anche agli investitori privati, si dovrebbero effettuare numerosissimi esami superflui. […] Ne deriverebbero costi di regolamentazione inutilmente elevati e un sensibile peggioramento dell’attrattiva della piazza economica svizzera. […] Un ambito di applicazione più ristretto consentirebbe invece al Paese di mantenere un vantaggio competitivo rispetto ad altri Stati.”

Alcuni parlamentari hanno tuttavia espresso timori sul fatto che anche aziende non direttamente controllate dai governi, in Paesi come Cina, Russia o Stati Uniti, possano subire l’influenza statale. Un’analisi della società di consulenza olandese Datenna indica che tra il 2010 e il 2020 le autorità cinesi detenevano partecipazioni nel 53% delle aziende svizzere acquisite da investitori cinesi.

Carlo SommarugaCollegamento esterno, membro del Consiglio degli Stati, ha osservato: “È noto che i multimiliardari cinesi devono rispondere agli ordini del Partito comunista e che, di conseguenza, anche quando agiscono a titolo privato possono di fatto operare per conto dello Stato cinese. È altrettanto noto che gli oligarchi russi, pur essendo persone fisiche, devono fare atto di fedeltà al potere presidenziale e quindi allinearsi alla linea politica dello Stato russo. E, fatto nuovo, negli Stati Uniti vi sono oggi baroni dell’economia che sono sottoposti alla visione politica dell'”America First” imposta dall’amministrazione Trump.”

Un altro esempio della posta in gioco è la dipendenza della Germania dal gas naturale russo a basso costo. Consentendo a società come Gazprom di acquisire infrastrutture quali gli impianti di stoccaggio, Berlino si è trovata in difficoltà quando Mosca ha interrotto le forniture all’inizio della guerra in Ucraina. 

Nonostante queste preoccupazioni, il Parlamento svizzero ha scelto un campo di applicazione mirato agli investitori statali. L’intesa è arrivata il 4 dicembre 2025 e il dossier è stato chiuso nell’ultima giornata della sessione invernale, con l’approvazioneCollegamento esterno da parte delle due Camere federali.

Cosa succede altrove?

Mentre il Parlamento svizzero ha appena definito la sua prima normativa in materia, molti altri Stati stanno già andando oltre, rafforzando le regole esistenti.

Negli Stati Uniti, nel 2017 l’amministrazione Trump ha bloccato l’acquisizione del produttore statunitense di chip Lattice Semiconductor da parte della società cinese Canyon Bridge per motivi di sicurezza nazionale. Nello stesso anno, Francia, Germania e Italia hanno chiesto, in occasione di un vertice europeo, l’introduzione di un meccanismo dell’UE per regolamentare il controllo degli investimenti stranieri in settori come energia, banche e tecnologia. L’obiettivo dichiarato era quello di “proteggere gli asset dell’UE da acquisizioni che potrebbero ripercuotersi negativamente sugli interessi essenziali dell’Unione o dei suoi Stati membri”.

Successivamente, il governo tedesco ha approvato norme che consentono di bloccare investitori extraeuropei intenzionati ad acquistare partecipazioni in aziende nazionali attive nelle infrastrutture critiche.

Nel 2024, il Comitato per gli investimenti esteri negli Stati Uniti (CFIUS) ha rafforzato i propri poteri sanzionatori, innalzando in modo significativo le multe in caso di violazione. Nel febbraio dello stesso anno, l’amministrazione statunitense ha inoltre presentato un nuovo approccio nel memorandum America First Investment Policy, che prevede procedure accelerate e minori restrizioni per gli investimenti provenienti da alleati selezionati, nonché controlli più severi nei confronti dei Paesi considerati avversari, tra cui Cina, Russia e Iran.

Nel frattempo, nel 2024 l’Unione europea ha presentato una proposta di revisione del regolamento sul controllo degli investimenti diretti esteri in vigore dal 2020. La riforma imporrebbe a tutti gli Stati membri di dotarsi di sistemi nazionali e includerebbe anche investimenti effettuati da entità con sede nell’Unione europea ma controllate da investitori stranieri. Nel dicembre 2025, il Consiglio e il Parlamento europeo hanno raggiunto un’intesa sul testo di legge.

Soli i Paesi ricchi inaspriscono le regole?

Se nei Paesi ad alto reddito i controlli si moltiplicano, i Paesi più poveri dipendono molto di più dagli investimenti esteri per ottenere capitali e tecnologie necessari per passare dall’agricoltura di base a industrie manifatturiere a maggiore valore aggiunto. Molti di questi Stati, in particolare in America Latina, dovrebbero pagare tassi di interesse più elevati per ottenere finanziamenti e temono quindi di scoraggiare le imprese straniere. Inoltre, il loro quadro giuridico non contempla sempre regole per gestire i rischi legati all’acquisizione di aziende in settori sensibili. 

Tuttavia, la rivalità tra grandi potenze per l’influenza in America Latina e l’importanza della sicurezza nazionale hanno suscitato dibattiti politici in tutta la regione sulla revisione delle attività estere. Secondo un rapporto pubblicato dal CELIS Institute di Berlino, il Brasile è il principale destinatario regionale di investimenti diretti esteri e ha ricevuto 57 miliardi di dollari dalla Cina dal 2006. Nonostante ciò, negli ultimi anni anche il governo brasiliano ha inasprito la regolamentazione della proprietà straniera per motivi di sicurezza nazionale.

In Argentina, osserva il CELIS Institute, le autorità del Paese sudamericano e alcuni politici statunitensi guardano con preoccupazione ad alcuni investimenti, tra cui una struttura legata alle attività spaziali cinesi su terreni concessi in uso dal 2012 nella provincia di Neuquén. In Cile, nel 2020 alcuni parlamentari hanno presentato un progetto di legge per istituire un meccanismo nazionale per i settori strategici, un progetto che però è fermo al palo.

Testo a cura di Tony Barrett/vm