Direkte Demokratie als Kampfzone: Abstimmungsergebnisse sind für die Parteien oft zweitrangig

Volksabstimmungen sind ein Ausdruck des «Volkswillens» – so zumindest die landläufige Meinung. Urnengänge würden politischen Parteien aber auch eine Bühne bieten, argumentiert der niederländische Politikwissenschaftler Toine Paulissen mit Blick auf die Schweiz, das Vereinigte Königreich und andere europäische Länder.

Unter «direkter Demokratie» wird meist der uneingeschränkte Ausdruck des «Volkswillens» verstanden.

Das Instrument der Volksabstimmung gilt als «direkt», weil die Wählerschaft ihren politischen Willen ohne Mittelspersonen und politische Parteien zum Ausdruck bringen kann. Nur entspricht diese Idealvorstellung nicht der politischen Realität.

Wählerinnen und Wähler treffen bei einer Abstimmung zwar eine Entscheidung – in den Abstimmungskampagnen wirken Parteien und Politik aber fast immer aktiv mit. Oft stehen sie am Ursprung von Abstimmungen und formulieren die Vorlage, über die abgestimmt wird. In einigen Fällen entscheiden sie sogar, ob sie sich tatsächlich an das Abstimmungsergebnis halten.

In meiner Forschungstätigkeit untersuche ich einen besonderen, aber wenig erforschten Aspekt bei Abstimmungen: die Rolle politischer Parteien und von Politiker:innen in Abstimmungskampagnen.

Wie ich in diesen Ausführungen darlegen werde, dürfte deren Motivation für ein Engagement in Kampagnen vor allem darin bestehen, zusätzliche Aufmerksamkeit und mediale Präsenz zu erlangen. Dabei mag gar unerheblich sein, ob die Berichterstattung positiv oder negativ ausfällt.

Parteien mischen im Abstimmungskampf mit

Ein augenfälliges Beispiel für die Beteiligung von Politiker:innen in einem Abstimmungskampf war das aktive Engagement von Boris Johnson und Nigel Farage für den Brexit 2016.

Dazu gehörte auch eine Werbekampagne auf Bussen mit umstrittenen BehauptungenExterner Link zu den Beiträgen, die das Vereinigte Königreich an die Europäische Union bezahlte.

Doch nicht nur einzelne Politiker:innen, auch Parteien beteiligen sich oft an Abstimmungskampagnen, sowohl in der Schweiz, wo die direkte Demokratie identitätsstiftend ist, als auch in andern europäischen Ländern.

Werfen wir einen Blick auf die Daten: Aus einer kürzlich erschienenen Publikation über die Schweiz habe ich 33 eidgenössische Volksabstimmungen zwischen September 2020 und Juni 2023 ausgewertet.

Untersucht wurden die sechs grössten Parteien der Schweiz. Wenn sie Abstimmungsinserate in sozialen Medien oder in Zeitungen schalten liessen, wurde ihre Rolle in einer Kampagne als aktiv gewertet. Ergebnis: Die Parteien waren in 89 von 198 Fällen aktiv, also in knapp der Hälfte der Fälle.

Das ist allerdings kein rein schweizerisches Phänomen. Bei über 24 Volksabstimmungen in Dänemark, Frankreich, Irland, den Niederlanden, Portugal, Rumänien, Slowenien und dem Vereinigten Königreich haben sich die im Parlament vertretenen Parteien bei 108 von 196 Abstimmungen aktiv in den Abstimmungskampf eingebracht.

Die Daten belegen also, dass sich die Parteien europaweit in etwa 50% der Fälle an Abstimmungskampagnen beteiligen. Welche Gründe stehen dahinter?

Instrumentalisierung von Abstimmungen

Von aussen betrachtet scheint das Motiv offensichtlich: Die Parteien möchten ihre Wähler:innen dazu bewegen, im Sinn der Partei abzustimmen. Trifft dies zu, erfüllen die Parteien eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe: Informationsvermittlung.

Die Stimmberechtigten entscheiden bei einer Abstimmung mit einem einfachen Ja oder Nein über vielschichtige Fragen zu komplexen Themen. Um eine fundierte Entscheidung treffen zu können, verlassen sie sich deshalb meist auf Informationsquellen, denen sie vertrauen und mit denen sie vertraut sind.

Aus früheren Untersuchungen weiss man jedoch, dass politische Akteurinnen und Akteure Volksabstimmungen für bestimmte strategische Ziele über den Urnengang hinaus nutzen. Dies wird in der Politikwissenschaft als «Instrumentalisierung von Volksabstimmungen» bezeichnet.

So wurde die Abstimmung über den Brexit vom damaligen konservativen Premierminister David Cameron einberufen, um sich mehr Unterstützung durch die EU-skeptischen Parlamentarierinnen und Parlamentarier der eigenen Partei zu sichern und sich im Amt zu halten.

Gleichzeitig wollte er verhindern, dass die britische Unabhängigkeitspartei UKIP von Nigel Farage den Tories bei den Wahlen 2015 Stimmen wegschnappt.

Ähnliche Mechanismen sind auch in der Schweizer Politik zu beobachten, wo Volksinitiativen oft von politischen Parteien lanciert werden. Beispiele dafür sind die Initiative zur Begrenzung der Schweizer Bevölkerung auf zehn Millionen bis 2050, die von der Schweizerischen Volkspartei (SVP) lanciert wurde und über die im Juni 2026 abgestimmt wird, sowie die Initiative zum Klimafonds, die von der Sozialdemokratischen Partei (SP) und den Grünen ausging und vom Schweizer Stimmvolk soeben abgelehnt wurde.

Auch hier ist der Abstimmungserfolg nicht unbedingt das einzige Ziel – SVP, SP und Grüne könnten ebenso darauf aus sein, die Wählerschaft der anderen Parteien zu einem Anliegen zu spalten, das unter ihren eigenen Anhänger:innen breite Unterstützung geniesst.

Mit anderen Worten: Ähnlich wie beim Brexit geht es weniger um die konkrete Abstimmungsvorlage, sondern vielmehr um Stimmen bei künftigen Wahlen.

Ist eine Volksabstimmung immer demokratisch? Lesen Sie unseren Bericht darüber:

Abstimmungskampagnen in der Schweiz

Man darf also mit guten Gründen davon ausgehen, dass sich politische Akteurinnen und Akteure bei Abstimmungen weniger aufgrund der eigentlichen Inhalte an Kampagnen beteiligen, sondern damit vielmehr Wahlkampf betreiben.

Zur Erhärtung dieser These kann man untersuchen, inwiefern das Engagement einer Partei bei einer Abstimmung mit der öffentlichen Aufmerksamkeit korreliert, die diese auslöst.

Eine wichtige Abstimmung bringt meist viel zusätzliche mediale Präsenz und Aufmerksamkeit mit sich. Davon können Parteien mit einer starken Kampagne profitieren und sich selbst ins Rampenlicht rücken, was sich bei den nächsten Wahlen positiv auswirken könnte.

Wenden wir uns noch einmal der Schweiz zu: Um mir ein Bild davon zu machen, wie viel Aufmerksamkeit eine Volksabstimmung in der Öffentlichkeit erhält, habe ich die Daten des Abstimmungsmonitors des Forschungszentrums Öffentlichkeit und Gesellschaft der Universität Zürich ausgewertet.

Der Abstimmungsmonitor untersucht jeweils die Berichterstattung in 25 nationalen Online- und Printmedien in den zwölf Wochen vor einer Abstimmung und dient so als Gradmesser für die Bedeutung eines Urnengangs in der Öffentlichkeit.

Die Analyse der Daten ergibt, dass sich Parteien umso mehr an einer Abstimmungskampagne beteiligen, je grösser die öffentliche Aufmerksamkeit für diese Kampagne ist. Dabei werden auch andere Faktoren wie ein erwartet knapper Ausgang einer Abstimmung und die allgemeine Stärke einer Partei berücksichtigt.

Bei acht der zehn Abstimmungen mit der höchsten Aufmerksamkeit engagierte sich mindestens die Hälfte der untersuchten Parteien im Rahmen der Kampagne, bei fünf Abstimmungen waren es vier oder mehr, aber immer mindestens zwei.

Umgekehrt beteiligten sich bei sechs der zehn Volksabstimmungen mit der geringsten Aufmerksamkeit zwei oder weniger Parteien, bei allen anderen höchstens drei.

Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass die Tonalität der im Abstimmungsmonitor untersuchten Medienbeiträge – also ob positiv oder negativ über eine Vorlage berichtet wird – keinen Einfluss auf das Engagement der Parteien hatte. Schweizer Parteien lassen sich also durchaus von der Devise «Schlechte Werbung ist auch Werbung» leiten.

Lesen Sie auch unseren Artikel zur Europäischen Bürgerinitiative:

Abstimmungskampagnen in andern Ländern Europas

Trifft dieser Befund auch auf Parteien in anderen europäischen Ländern zu? Um dies herauszufinden, habe ich die Ausgaben der Parteien als Indikator für die Intensität einer Kampagne herangezogen und die öffentliche Aufmerksamkeit anhand von Google-Trends-Daten ermittelt. Letztere zeigen, wie oft Informationen zu einer bestimmten Abstimmung gegoogelt werden.

Die Analyse ergab, dass die Ausgaben im Durchschnitt umso mehr anstiegen, je bedeutender eine Abstimmung in der Öffentlichkeit war.

Klar ersichtlich wird dies im Vereinigten Königreich: Für die Brexit-Abstimmung, die von allen Abstimmungen den höchsten Google-Trends-Wert aufwies, wurden von allen Parteien vergleichsweise hohe Beträge ausgegeben.

Demgegenüber fand die Abstimmung von 2011 über die Umstellung des Wahlsystems auf Rangfolgewahlrecht («Alternative Vote») kaum öffentliche Beachtung. Entsprechend investierte keine der Parteien auch nur annähernd so viel wie in den Abstimmungskampf zum Brexit.

Gleiches gilt für Irland, wo die Ausgaben bei den viel beachteten Abstimmungen zur gleichgeschlechtlichen Ehe 2015 und zur Abschaffung des Abtreibungsverbots 2018 mit Abstand am höchsten ausfielen, während bei anderen Vorlagen deutlich weniger ausgegeben wurde.

Abstimmungskampagnen als Kampfzone für Aufmerksamkeit

Die Analyse lässt einen klaren Schluss zu: Die politischen Parteien in der Schweiz und anderen Ländern nutzen Abstimmungskampagnen, um sich selbst ins Rampenlicht zu rücken.

Dass man als Partei versucht, eine Abstimmung in die gewünschte politische Richtung zu lenken, ist sicherlich wichtig. Die direktdemokratischen Instrumente und ihre Kampagnen sind aber vor allem eines: Instrumente.

Und diese Instrumente dienen dazu, mehr Sichtbarkeit und mediale Präsenz zu erlangen, auf dass sich dies in naher Zukunft in einem besseren Wahlergebnis niederschlagen möge.

Diese Erkenntnis stellt das Ideal von Volksabstimmungen als uneingeschränkter Ausdruck des Volkswillens in Frage. Abstimmungskampagnen sind im Wesentlichen politische Kampfzonen, in denen die Parteien um Aufmerksamkeit buhlen.

Es ist deshalb unabdingbar, dass sich die Stimmberechtigten vor einer Abstimmung selber schlau machen und kritisch denken. Andernfalls laufen sie Gefahr, von Parteien manipuliert zu werden, für die der Ausgang einer Abstimmung letztlich sekundär ist.

Editiert von Benjamin von Wyl/ts, Übertragung aus dem Englischen mithilfe der KI Claude: Lorenz Mohler/cr

Die vom Autor geäusserten Ansichten entsprechen nicht notwendigerweise denjenigen von Swissinfo.

Haben Sie schon einmal an einer Volksabstimmung teilgenommen? Erzählen Sie uns davon!