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Petitionen: scheinbar zahnlos und doch fundamental

Die scheinbar mangelnde Wirksamkeit von Petitionen, die nicht mit rechtlich verbindlichen Verpflichtungen verbunden sind, hat ihrer Popularität keinen Abbruch getan. Keystone / Martial Trezzini
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Petitionen gehören zu den ältesten demokratischen Traditionen der Schweiz. Weiterhin werden jährlich Petitionen mit tausenden Unterschriften beim Parlament eingereicht. Zahlen zeigen, wie sich die Gruppen und Motive hinter Petitionen im Laufe der Zeit verändert haben.

Dieser Inhalt wurde am 25. Mai 2021 - 14:03 publiziert

Petitionen sind mindestens so alt wie die ägyptischen Pyramiden. Damals petitionierten Arbeiter, die angeheuert wurden, um tonnenschwere Blöcke zu schleppen, für bessere Arbeitsbedingungen. Die Praxis überlebte die Jahrhunderte, in denen die Untertanen ihren Kaiser oder König in einer Petition um Abhilfe ihrer Beschwerden baten. Das Recht wurde 1848, dem Gründungsjahr des Schweizer Bundesstaates, in die Schweizer Verfassung aufgenommen.

Im Gegensatz zum Referendum und zur Volksinitiative (eingeführt 1874 und 1891) lösen Petitionen keine landesweite Abstimmung aus und erfordern keine formale Antwort der Regierung.

Der Werkzeugkasten der Schweizer Demokratie

  • Volksinitiative: Bürgerinnen und Bürger, die eine Änderung der Bundesverfassung fordern, können innerhalb von 18 Monaten 100'000 Unterschriften von volljährigen Schweizerinnen und Schweizern sammeln. Wenn das Parlament entscheidet, dass die Initiative gültig ist, wird sie einer landesweiten Volksabstimmung unterzogen.
  • Referendum: Bürgerinnen und Bürger, die mit einem Beschluss des Parlaments nicht einverstanden sind, können innerhalb von 100 Tagen nach der offiziellen Veröffentlichung des Gesetzes 50.000 gültige Unterschriften sammeln, die dann einer landesweiten Volksabstimmung unterzogen werden.
  • Petition: Jede und jeder kann eine Petition starten und unterschreiben, zu jedem Thema, und es ist keine Mindestanzahl von Unterschriften erforderlich. Es gibt keine vorgegebene Form, sie löst keine Abstimmung aus und die Behörden müssen den Eingang nur zur Kenntnis nehmen, sind aber nicht verpflichtet, zu reagieren.
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Der offensichtliche Mangel an Effektivität dieses Instruments, das mit keinerlei rechtlich bindenden Verpflichtungen einhergeht, hat seine Popularität keinen Abbruch getan. Die Schweizer Behörden haben in den letzten zwei Jahrzehnten eine grosse Anzahl von Petitionen entgegengenommen und behandelt. Mit nur 9 im Jahr 1999 und 68 im Jahr 2012 variieren die Themen von der Bitte um Massnahmen gegen eine angebliche Kormoraninvasion bis hin zur Klärung der Position der Schweiz zu Menschenrechts-Verletzungen im Ausland.

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Wer reicht Petitionen ein?

Die Mehrheit dieser Petitionen wird im Namen von Gruppen und Organisationen eingereicht. Das reicht von Bibelgruppen über kleine Tierrechts-Verbände bis hin zu mächtigen Gewerkschaften. Rund 150 Petitionen händigte allein die Jugendsession seit ihrer Gründung 1991 ein. Häufig zu jung, um sich über andere Wege an der Politik zu beteiligen, übergeben die 200 Teilnehmenden der jährlichen Jugendsession viele ihrer Forderungen, die sie über mehrere Tage im Nationalratssaal erarbeiten, als Petitionen.

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Auch viele Einzelpersonen initiieren Petitionen - meist Männer. Einige von ihnen haben das Instrument bereits mehrfach genutzt, um sich im Parlament Gehör zu verschaffen. Eine der produktivsten Stimmen reichte 22 Petitionen in seinem Namen ein.

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Maggie Blackhawk, Assistenzprofessorin an der Universität von Pennsylvania, untersuchte das Profil der Petenten im Kongress der Vereinigten Staaten bis 1950. Die Ergebnisse ihrer Forschung zeigen, dass in den USA Frauen und Minderheitengruppen regelmässig Petitionen einreichten.

"Das Petitionsverfahren war historisch (in der Welt) ein Raum, der nicht als mehrheitsfähig angesehen wurde. Es war ein Kontrapunkt zum Wahlrecht, eine Ergänzung dazu, ein Raum für Randständige, um sich in den Gesetzgebungsprozess einzubringen, ohne auf ihre eigene politische Macht Rücksicht nehmen zu müssen", stellt sie fest. "Es scheint, als ob dieser Repräsentationsmechanismus in der heutigen Schweiz verloren gegangen ist." Eine Durchsicht von SWI swissinfo.ch von Petitionen, die in den letzten 30 Jahren eingereicht wurden, zeigt, dass es nicht viele ausländische Namen unter den Petenten gibt.

Bevor sie 1971 das Stimmrecht erhielten, waren die Schweizer Frauen aktive Petenten und reichten 1929 sogar eine Petition für ihr Wahlrecht ein. Heute sind Frauen selten die alleinigen Verfasserinnen von Petitionen.

Die Bloggerin und Autorin Regula Heinzelmann ist mit vier Eingaben die Frau, die in den letzten 30 Jahren die meisten Petitionen in der Schweiz eingereicht hat. "Wenn ich den Eindruck habe, dass ein Thema (das ich in meinem Blog anspreche) gut ankommt, fühle ich mich verpflichtet, die Meinung meiner Leser öffentlich zu vertreten, zum Beispiel mit einer Petition", erklärt die pensionierte Juristin. "Schliesslich bin ich im Ruhestand, da kann ich mich auch ehrenamtlich engagieren."

Weil sie jedem - unabhängig von Alter, Nationalität oder Wahlrecht - den Zugang zur politischen Debatte ermöglichen, erscheinen Petitionen nicht nur als ein grundlegendes Instrument der Meinungsfreiheit, sondern möglicherweise gar als Demokratie in ihrer reinsten Form. In der US-Verfassung, auf der die schweizerische basiert, ist das Petitionsrecht im ersten Zusatzartikel, der bekanntlich die Meinungsfreiheit sichert, explizit erwähnt – im Gegensatz zum unerwähnten Wahlrecht. "Das sollte uns helfen, das Petitionsrecht als Ergänzung und gleichwertig zum Wahlrecht zu sehen und nicht als etwas, das unter das Wahlrecht subsumiert wird", sagt Blackhawk.

Regula Heinzelmann ist sich bewusst, dass Petitionen oft keine politischen Konsequenzen haben. Um diese Sackgasse zu vermeiden, versucht sie, nicht zu jedem Thema eine Petition zu starten, sondern folgt dem Parlamentsprogramm. Für Nationalrat und SP-Co-Präsidenten Cédric Wermuth ist das Timing entscheidend. "In gefühlten 80 Prozent der Fälle liegt das Problem nicht darin, dass das Parlament das Thema nicht behandeln will, sondern dass die Petition zu einem Zeitpunkt kommt, an dem der parlamentarische Prozess zu weit fortgeschritten ist."

Je häufiger, desto größer: Was die beim Schweizer Parlament eingereichten Petitionen fordern. Jonas Glatthard / swissinfo.ch
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Wermuth selbst ist einer der wenigen aktiven Parlamentariern, dessen Namen als Urheber einer Petition auftaucht. Als Ausnahme will er sich aber nicht verstehen: Hinter vielen Organisationen, die Petitionen starten, stünden aktive Politikerinnen und Politiker.

Zahlen zählen

Historisch ein individueller Akt, werden Petitionen heute mit Hunderttausenden von Unterschriften eingereicht: Im Februar dieses Jahres erhielt eine Aufforderung, nicht an der Altersvorsorge von Frauen herumzupfuschen, 314'000 Unterschriften. Im Juni 2019 unterzeichneten 340'000 Menschen eine Petition des Schweizerischen Apothekerverbands, die die Regierung auffordert, ihre Sparpläne aufzugeben und stattdessen die medizinische Grundversorgung zu stärken.

Am 15. Mai 2021 reichten mehrere Gewerkschaften und feministische Gruppen eine von 300'000 Menschen unterzeichnete Petition gegen die Anhebung des Rentenalters ein. Keystone / Peter Schneider
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Ohne erforderliche Mindestanzahl von Unterschriften wird eine von vielen Personen unterschriebene Petition wahrscheinlich anders gewichtet als ein Brief einer Einzelperson. "Es ist ein Weg, um nochmals Druck zu erzeugen. Um zu zeigen: Wenn ihr das jetzt macht, dann gibt es sehr viele Menschen, die damit nicht einverstanden sind.", erklärt Wermuth.

"Das kann eine Vorlage gefährden, da man zeigt, dass eine gewisse Entscheidung Referendumspotential hat. Es kann eine Vorstufe zu einem Referendum sein."

Da Unterschriften für Volksbegehren oder Initiativen in kurzer Zeit gesammelt werden müssen, ist es für den Erfolg des Prozesses entscheidend, ein Netzwerk von Gleichgesinnten zu finden. Das Unterschreiben einer Petition, ob online oder auf Papier, kann dazu beitragen, ein solches Netzwerk zu schaffen.

"Bei bestimmten Themen geht es darum, dass die Leute das Thema sehen und darüber sprechen. Wenn man als nächsten Schritt eine Community aufbauen will, sind Petitionen sehr lohnenswert", bestätigt Daniel Graf, Gründer von WeCollect, einer Schweizer Online-Plattform zur Unterschriftensammlung. Allerdings sammelt seine Plattform keine Unterschriften für Petitionen: "Wenn man sich die konkreten Veränderungen anschaut, die Petitionen bewirken, haben sie nur einen schwachen Effekt."

Die Einreichung einer Petition kann auch zu einem mediatisierten Event werden, mit dem Ziel, Aufmerksamkeit zu erregen. Die Petenten posieren vor den gesammelten Unterschriften und sorgen oft mit bunten Masken und Fahnen oder tierischen Stunts für Aufsehen in der Öffentlichkeit.

Die meisten Länder kennen Petitionen

Das Recht, Petitionen einzureichen, ist keine Schweizer Besonderheit. Viele Länder haben es in ihren Verfassungen verankert. Auch im Europäischen Parlament kann jeder, der in einem Mitgliedsland lebt, eine Petition einreichen, die einen der 44 EU-Politikbereiche betreffen muss.

Die Anforderungen und die Wirksamkeit von Petitionen können jedoch von Land zu Land unterschiedlich sein: In Grossbritannien muss eine Petition erst von 100'000 Menschen unterzeichnet werden, bevor sie für eine Debatte im Parlament in Frage kommt. In Österreich muss sie von einem Mitglied des Parlaments unterstützt und eingereicht werden, bevor sie diskutiert werden kann.

In einigen Ländern kann das Petitionsrecht in der Praxis von der Theorie abweichen. In China ist das Petitionsrecht eine Tradition, die bis in die Anfänge des chinesischen Kaiserreichs zurückreicht, wo die Zentralmacht historisch gesehen in der Lage war, Missstände zu beheben, die von lokalen Behörden abgewiesen wurden. Untersuchungsberichte haben jedoch ein Licht auf illegale Geschäfte geworfen, die darauf abzielen, Bürger durch Gewalt und Einschüchterung daran zu hindern, der Zentralregierung lokale Ungerechtigkeiten zu melden.

Der demokratische Wert von Petitionen

"Die Bedeutung des Petitionsrechts ist grundlegend für die Legitimität des demokratischen Gefüges und des demokratischen Prozesses. Denn wenn man eine Demokratie hat, die nur einige Leute repräsentiert, aber all diese anderen Leute reglementiert, ohne ihnen irgendeine Form der Repräsentation zu geben, ist das für mich problematisch, was den demokratischen Prozess angeht", sagt Maggie Blackhawk. "Das hört sich nicht nach dem Demos aller Menschen an. Es klingt wie ein Teil des Volkes, der andere Menschen reglementiert."

Heute dienen Petitionen in der Schweiz vor allem als Wahlkampfvehikel für etablierte Politiker oder Schweizer Männer. Doch das Potenzial bleibt: Petitionen sind nach wie vor für alle offen.

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