Nein bei Volksabstimmung in Italien: «Giorgia Meloni hat diese Reform geerbt»

Die "Nein"-Kampagne feiert den Sieg der „Nein“-Stimme beim italienischen Verfassungsreferendum zur Justizreform in Genua. EPA/LUCA ZENNARO

In Italien scheiterte eine Justizreform der Regierung in einer Volksabstimmung. Viele Menschen gingen an die Urne, obwohl das Thema selbst laut Experten schwer verständlich war. Eine Rechtswissenschaftlerin und zwei Politikwissenschaftler erklären, worum es bei der Abstimmung ging und was der Entscheid bedeutet.

Die hohe Stimmbeteiligung ist das, was den Politikwissenschaftler Hervé Rayner am meisten überrascht hat. Etwa 59% der italienischen StimmberechtigtenExterner Link nahmen am Verfassungsreferendum teil. Das ist deutlich mehr als die 51% beim letzten Verfassungsreferendum 2020.

Die Italiener:innen stimmten am 22. und 23. März über eine Verfassungsreform ab, die – nach dem Justizminister Carlo Nordio – als Nordio-Reform bekannt war. Etwa 54% der Stimmberechtigten stimmten dagegen, 46% dafür.
Die italienische Ministerpräsidentin Giorgia Meloni warb für die Reform mit dem Argument, dass die Justiz schneller, effizienter und rechenschaftspflichtiger werde.

Die nun gescheiterte Reform sah eine Vielzahl von Änderungen im Justizsystem vor. Die öffentliche Debatte fokussierte darauf, dass die Karrierewege von Staatsanwält:innen und Richter:innen getrennt werden sollten. In Italien ist es Richter:innen möglich, im Verlauf des Berufslebens eine Position in der Staatsanwaltschaft einzunehmen und umgekehrt.

«Inhalt der Reform war extrem unklar»

Die Diskussion war vor allem entlang der politischen Lager polarisiert. «Letzlich ging es darum, wem man mehr Vertrauen schenkte, der Regierung oder der Opposition. Die Opposition behauptete, dass es zu einer Politisierung der Justiz kommen würde, die Regierung, dass die Justiz effizienter würde», analysiert der Schweizer Politikwissenschaftler Hanspeter Kriesi, der lange Jahre auch am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz war.

Kriesi versteht die Entscheidung nicht als Signal an die italienische Regierung: «Es war ein Votum zu einer Sachfrage – Reform der Justiz, kein Signal an die repräsentative Politik. Aber der Inhalt der Reform war extrem unklar.»

Der Inhalt der Reform führte zu Diskussionen unter Expert:innen. Die Rechtswissenschaftler:innen Chiara Gentile und Paolo Mazzotti haben in einem Beitrag während des Abstimmungskampfes deutlich gemacht, dass sie selbst gegen solche «Karrierewechsel» sind. Doch in der Praxis seien diese Karrierewege bereits getrennt.

Die Nordio-ReformExterner Link «scheint die Trennung zu instrumentalisieren, um die Magistrat:innen zu delegitimieren», schreiben sie – denn zu ihren Bestandteilen gehört auch eine Trennung und Entmachtung des Selbstverwaltungsorgans für Richter:innen und Staatsanwält:innen. Bei einer Annahme fürchteten Gentile und Mazzotti eine Machtverlagerung zur Exekutive.

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Im Vergleich mit Frankreich und Portugal

Auf Anfrage von Swissinfo erklärt Gentile, dass Italien in der Debatte oft mit dem französischen oder portugiesischen Rechtssystem verglichen wurde. «In Frankreich werden Richter und Staatsanwälte über die École nationale de la magistrature rekrutiert. Sie gehören derselben Institution an», erklärt Gentile. Doch es gebe einen entscheidenden Unterschied zu Italien: «Staatsanwältinnen und -anwälte sind hierarchisch der Exekutive unterstellt, während sie in Italien unabhängig von ihr agieren.»

In Portugal seien die Laufbahnen von Richtern und Staatsanwälten getrennt und es gebe zwei Aufsichtsorgane, so Gentile. Hingegen würden Richter und Staatsanwälte in Italien bislang einem einzigen unabhängigen Selbstverwaltungsorgan unterstehen: dem Consiglio Superiore della Magistratura.

In Portugal seien die Laufbahnen von Richtern und Staatsanwälten getrennt und es gebe zwei Aufsichtsorgane, so Gentile. Hingegen würden Richter und Staatsanwälte in Italien bislang einem einzigen unabhängigen Selbstverwaltungsorgan unterstehen: dem Consiglio Superiore della Magistratura. Wäre die Verfassungsreform erfolgreich gewesen, hätte sich Italien Portugals Modell angenähert, so Gentile.

Andere Jurist:innen haben die Reform hingegen unterstützt. «Staatsanwälte sind genauso Partei wie die Anwälte der Verteidigung. Richterinnen und Richter aber müssen unabhängig sein», sagte beispielsweise der italienische Verfassungsrechtler Stefano Ceccanti gegenüber SRFExterner Link.

Es gibt Kriterien, was es braucht, damit eine Volksabstimmung fair ist. Lesen Sie auch unseren Erklärartikel:

Wann gibt es in Italien ein Verfassungsreferendum?

Eine Volksabstimmung wird in Italien bei Verfassungsreformen nötig, wenn sie im Parlament keine Zweidrittel-Mehrheit erreichen. «Dies hat die Regierung im Parlament tatsächlich gar nicht versucht», sagt der Politikwissenschaftler Hervé Rayner von der Universität Lausanne. Denn dazu hätte das Bündnis, so Rayner, einen Kompromissvorschlag vorlegen müssen. «Aber so gab es letzten Herbst überhaupt keine parlamentarische Debatte – so sicher war man sich, dass man gewinnen wird», sagt Rayner.

Er hat sich bereits letzten Herbst in der Zeitung «Le MondeExterner Link» kritisch zur Justizreform positioniert und betrachtete die nun abgelehnte Reform als Versuch, die unabhängige Justiz unter Kontrolle zu bringen.

Die Justiz ist in der italienischen Politik seit Jahrzehnten Dauerthema. Rayner erzählt anhand der Justiz-Debatte die Krise des italienischen Parteiensystems und die Neuausrichtung der italienischen Rechten unter Silvio Berlusconi: «Giorgia Meloni hat diese Reform geerbt – aber sie ist, vor allem im Endspurt, selbst stark für sie eingetreten.»

30 Jahre Diskussion um das Justizsystem in Italien

Von 1992 bis 1994 erlebte Italien eine beispiellose Korruptionsermittlung. «Gegen fast 350 Abgeordnete und etwa hundert Senatoren der fünf Parteien, die ab 1946 die Regierung dominierten, wurde ermittelt. Die Parteien, etwa die Christdemokraten und die Sozialdemokraten, verloren sehr schnell an Boden.» Die Vorläuferparteien des heutigen Rechtsbündnisses von Ministerpräsidentin Meloni hatten, so Rayner, die Untersuchung der Staatsanwälte massiv unterstützt. Rayner erzählt von einem Abgeordneten der Lega-Partei, der einen Galgenstrick mit ins Parlament brachte, um seine Vorwürfe zu unterstreichen.

Doch die damaligen Rechtsparteien, die sich gegen die Korruption in den bis dahin dominanten Parteien positionierten, wechselten ihre Position komplett, nachdem der Unternehmer Silvio Berlusconi in die Politik eingetreten war und die rechten Kräfte verbündet hatte, wie Rayner ausführt. «Vor 30 Jahren ist der heutige Justizminister und damalige Richter Carlo Nordio von den Medien im Besitz von Berlusconi dafür gefeiert worden, dass er die Korruptionsermittler kritisierte.»

In Berlusconis Regierungsjahren – erstmals ab 1994, wieder ab 2001 und 2008 – seien dessen Anwälte teils im Parlament und Justizministerium gesessen. Sie hätten, so Rayner, «für Berlusconi massgeschneiderte Gesetze erlassen, um Gerichtsverfahren zu Korruption und Parteienfinanzierung zu verhindern». Dieser Hintergrund ist für Rayner entscheidend dafür, warum die Justizreform ein Generationenprojekt eines politischen Lagers war.
Vor der Abstimmung erwarteten sowohl Kriesi als auch Rayner, dass es knapp wird.

Die Stimmen der Jungen

Für Rayner ist offen, ob die Nein-Stimmen vor allem eine Entscheidung für eine unabhängige Justiz oder gegen Giorgia Melonis Regierung waren. «Abstimmungsentscheide haben, wie Wahlentscheide, immer eine Vielzahl von Gründen», sagt Rayner. Er verweist aber darauf, dass gemäss den bekannten Zahlen die Unter-34-Jährigen grossmehrheitlich gegen die Reform waren.

Entsprechend vermutet Rayner eine hohe Mobilisierung unter Jungen, von denen viele gegenüber Giorgia Meloni kritisch eingestellt sind – auch wegen internationalen Themen wie ihrer Nähe zum US-Präsidenten und dem Nahostkonflikt. Generell sieht Rayner, dass es dem Nein-Lager im Abstimmungskampf gelang, eine Dynamik zu entfachen. Dabei meint er weniger die Mitte-Links-Parteien der Opposition, sondern die Zivilgesellschaft. So habe beispielsweise eine von Jurist:innen lancierte Petition 500’000 Unterschriften gegen die Reform zusammengebracht.

Zudem könne ein gewisser Verfassungspatriotismus bei manchen eine Rolle bei der Entscheidung für ein Nein gespielt haben. «Wie auch in der Schweiz wird die Verfassung in Teilen der Bevölkerung ziemlich hochgehalten», sagt Rayner.

Dreizehn Mal gingen die Italiener:innen seit dem Jahr 2000 für eine Volksabstimmung an die Urne. Das letzte Verfassungsreferendum fand 2020 statt. Bei den «abrogativen» Referenden hingegen, wie zuletzt 2025, kennt Italien eine Beteiligungshürde von 50%, damit ein Entscheid gültig ist. Diese Stimmbeteiligung wird fast nie erreicht. Unter anderem, weil die Opponenten gegen die Teilnahme statt für das Nein werben.

Lesen Sie auch unseren Beitrag über das an der Beteiligungshürde gescheiterte Referendum in Italien 2025:

Editiert von Marc Leutenegger