Die Schweiz im Hinterkopf: Chiles Weg zu mehr direkter Demokratie
Die chilenische Bevölkerung forderte mehr Demokratie und weniger Zentralismus. Beim Schreiben der neuen Verfassung haben mehrere Abgeordnete daher die Schweiz als Vorbild genommen – aber in den Augen mancher über das Ziel hinausgeschossen.
Seit zwei Monaten ist Paulette Baeriswyl wieder in der Schweiz. Die 38-jährige Chilenin mit Vorfahren aus der Schweiz strahlt vor Freude, ihr langes Haar fällt ihr beim Sprechen immer wieder ins Gesicht. Baeriswyl war Teil des verfassungsgebenden Prozesses in Chile. Ein Jahr lang war sie die Beraterin von Margarita Vargas, einer indigenen Abgeordneten des Verfassungskonvents.
Die Schweizer Bundesverfassung war über diese ganze Zeit Baeriswyls treueste Begleiterin. “Chile kann viel aus der Schweizer Demokratie lernen”, sagt sie, die an der Universität Zürich doktoriert.
Chile hat in den letzten zwölf Monaten eine komplett neue Verfassung vorgelegt. Dafür haben die Abgeordneten des Konvents in alle Welt geschaut, auch in die Schweiz. Die chilenische Bevölkerung erteilte via Volksabstimmung im Oktober 2020 an ein eigens gewähltes Verfassungskonvent den Auftrag, das neue Grundgesetz zu entwerfen. Vielen Abgeordneten ging es dabei um mehr Demokratie, eine Dezentralisierung des Staates und das Zusammenleben der verschiedenen indigenen Völker mit der chilenischen Mehrheitsgesellschaft.
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Chile öffnet ein Fenster Richtung Demokratie – und Richtung Schweiz
Am 4. September 2022 ist nun wieder das Volk an der Reihe und stimmt darüber ab, ob die vorliegende neue Verfassung auch tatsächlich umgesetzt werden soll. Umfragen sagen einen knappen Ausgang voraus.
Der chilenische Rechtsprofessor, Javier Couso, der einen Lehrstuhl an der Universität von Utrecht innehat, lässt sich dadurch nicht beirren: “So oder so ist der chilenische verfassungsgebende Prozess ein Schritt in Richtung mehr Demokratie, die chilenische Bevölkerung will mehr Mitbestimmung, und dabei sind Länder wie die Schweiz ein Paradebeispiel.”
Aus der Krise geboren
Im Oktober 2019 gingen grosse Teile der chilenischen Bevölkerung gegen die damalige rechte Regierung unter Sebastián Piñera und das neoliberale Wirtschaftssystem auf die Strasse. Trotz des Einsatzes massiver Gewalt und Menschenrechtsverletzungen konnte die Regierung die Proteste nicht beenden.
Bald forderten viele Menschen eine neue Verfassung als eine Form der Neugründung des Landes, mit mehr sozialen Rechten und mehr demokratischer Teilhabe. Am 15. November desselben Jahres beschloss schliesslich eine breite Koalition aus Abgeordneten, einen verfassungsgebenden Prozess in die Wege zu leiten.
Gabriel Boric, der momentane Präsident Chiles, unterstützte damals als Parlamentarier den Vorschlag zu einem verfassungsgebenden Prozess und unterstrich am Tag der Fertigstellung des Entwurfs der neuen Verfassung, dass sich Chile inmitten seiner politischen Krise “für mehr Demokratie entschieden hat”.
Der Rechtswissenschaftler und Spezialist für Verfassungen, Javier Couso, ist überzeugt, dass “mehr demokratische Teilnahme häufig mehr politische Stabilität bedeutet”. Das erkenne man an lateinamerikanischen Beispielen wie Uruguay, aber auch an der Schweiz. “Es findet mehr Kontrolle statt, und die Regierenden müssen stärker auf die Meinung der Bevölkerung achten”, sagt Couso, der sich als Befürworter der neuen Verfassung positioniert hat.
Die bisherige chilenische Verfassung habe eine Reihe von Altlasten aus Zeiten der Diktatur von Augusto Pinochet. Hier einen Schlussstrich zu ziehen, sei nur über eine neue Verfassung möglich, ist sich Couso sicher. Dies, so der Professor, sei allgemeiner Konsens in der chilenischen Gesellschaft.
Die Bevölkerung habe ein Gefühl der fehlenden politischen Mitbestimmung gehabt, sagt Couso weiter: Die Wahl von Parlamentarier:innen und des Präsidenten habe nicht mehr ausgereicht. Das Land sei zudem zu stark zentralisiert. Fast die Hälfte der Bevölkerung lebt in der Hauptstadt Santiago und so gut wie alle wichtigen Konzerne zahlen hier ihre Steuern. Obwohl sie ihre grössten Produktionsorte in einem anderen Landesteil haben.
“Die Menschen aus den Regionen haben sich abgeschieden gefühlt”, erzählt Couso. Und Chile habe den Konflikt mit den indigenen Gemeinschaften seit Jahren nicht lösen können. Diese wurden einst von ihren Ländereien vertrieben und in ihrer Kultur unterdrückt.
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Von Chiles Weg zu seiner neuen Verfassung können alle lernen
Die neue Verfassung ist in den Augen der Befürworter:innen ein Versuch, all dies zu richten. Und das unter anderem mit einem Blick auf die Schweiz, betont die Verfassungsabgeordnete Camila Zarate. Die Umweltaktivistin wurde als Vertreterin der Hafenstadt Valparaíso in den Konvent gewählt und meint: “Erfahrungen der Mehrsprachigkeit innerhalb eines Landes, des föderativen Aufbaus oder der direkten Demokratie in der Schweiz haben uns sehr inspiriert.” Für mehr Umweltschutz habe man sich dagegen am Beispiel von Ecuador orientiert.
Mit der neuen Verfassung wird Chile verschiedene Instrumente der direkten Demokratie kennenlernen. So sind etwa Gesetzesinitiativen und -referenden vorgesehen. In der Schweiz gibt es drei wesentliche Elemente der direkten Demokratie. In Chile soll es künftig vier geben.
Ein Vergleich der direkten Demokratie Schweiz – Chile:
Volksinitiative zur Änderung der Verfassung:
Die einzige Form für das Volk, direkt Gesetze einbringen zu können, ist die Volkinitiative auf Verfassungsebene. In beiden Verfassungen können die Bürger:innen eine Verfassungsänderung vorschlagen, über die das Volk abstimmen soll. In der Schweiz müssen dafür innerhalb von 18 Monaten Unterschriften von 2% der Stimmberechtigten gesammelt werden. In der neuen chilenischen Verfassung ist die Hürde deutlich höher. Dort müssen innerhalbvon 180 Tagen 10% der Stimmberechtigten die Initiative unterschreiben.
Fakultatives Referendum:
Sowohl in der Schweiz als auch im Entwurf der neuen chilenischen Verfassung besteht die Möglichkeit, dass die Bürger:innen Unterschriften gegen ein Gesetz sammeln, das vom Parlament beschlossen wurde. Sofern die nötigen Unterschriften innerhalb der Frist zusammengekommen sind, soll das Volk über das Gesetz abstimmen. In der Schweiz braucht es dafür die Unterschriften von 1% der Stimmberechtigten innerhalb von 100 Tagen nach Veröffentlichung des Gesetzestextes. Mit der neuen Verfassung gibt es in Chile kein Zeitlimit. Es müssen einfach 5% der Wahlberechtigten das Referendum per Unterschrift unterstützen.
Das Referendum darf in Chile allerdings nicht für Gesetze ergriffen werden, die den Staatshaushalt und Steuern regeln.
Referendum bei Verfassungsänderung:
Wenn in der Schweiz das Parlament die Verfassung ändern möchte, gibt es immer eine Volksabstimmung. Dies betrifft auch den Beitritt zu internationalen Organisationen, wie etwa der UNO oder der Europäischen Union.
In der neuen chilenischen Verfassung darf das Parlament mit einer Zweidrittel-Mehrheit Änderungen an der Verfassung vornehmen. Wenn aber nur vier Siebtel des Parlaments einer Verfassungsänderung zustimmen, so muss das Volk per Abstimmung über die Verfassungsänderung entscheiden.
Die Gesetzesinitiative:
In der neuen chilenischen Verfassung gibt es zudem das Recht, dass die Bürger:innen Stimmen für einen neuen Gesetzesvorschlag sammeln. Sind die benötigten Unterschriften zusammen, muss ihn das Parlament behandeln. Dafür müssen innerhalb von 180 Tagen 3% der Stimmberechtigten die Initiative unterschreiben. Damit haben nicht nur die Exekutive und Legislative das Recht, Gesetzesinitiativen einzubringen, sondern auch direkt das Volk. Allerdings sind Gesetzesinitiativen zu den Themen Finanzhaushalt, Steuern und zur Beschränkung von Grundrechten nicht erlaubt. Diese Form der Gesetzesinitiative gibt es in der Schweiz nicht.
Die 16 Regionen des Landes sollen deutlich mehr Autonomie gegenüber dem Zentralstaat erhalten, und es wird nach schweizerischem Modell eine “Kammer der Regionen” gebildet, also einen Ständerat. Unabhängig ihrer Bevölkerungszahl werden in dieser kleinen Kammer die Regionen mit einer gleichen Anzahl an Abgeordneten vertreten sein. Die genaue Zahl soll eine noch bevorstehende Gesetzesreform bestimmen.
Zudem soll Chile gemäss dem Verfassungsentwurf fortan als plurinationaler Staat gelten. Ein Vorschlag, der von der gegnerischen Seite scharf kritisiert wird, weil es der Idee eines einzigen Volkes, das gemeinsam in einem Staat lebt, widerspricht. Verschiedene Nationen – sprich indigene Völker und die chilenische Bevölkerung – sollen gemäss Entwurf in einem gemeinsamen Staat leben.
Zwar wurde dieses Konzept bereits in den neuen Verfassungen von Bolivien und Ecuador angewandt. Zarate unterstreicht aber: “Immer wieder kamen wir auf die Schweiz zu sprechen, auch hier haben sich verschiedene Völker entschieden, gemeinsam zu leben und trotzdem verschiedene Sprachen und Lebensgewohnheiten beizubehalten.”
Dass es möglich ist, im Alltag und in der Politik mehrere Sprachen zu haben, und dass dies offensichtlich ohne gravierende Probleme funktionieren könne, sei sehr inspirierend gewesen, so die Abgeordnete.
Feministisch, ökologisch, sozialdemokratisch und indigen: die neue chilenische Verfassung
Der chilenische Verfassungsentwurf behandelt auf 144 Seiten und mit 388 Artikeln die Grundausrichtung des Staates. Mit diesem Umfang ist die chilenische Verfassung im internationalen Vergleich sehr umfangreich. Die Verfassung ist geprägt von feministischen Vorsätzen und gibt sozialen Rechten, den Rechten der Indigenen und dem Umweltschutz besonders viel Raum.
Feministische Themen wie Geschlechtergleichheit, Care-Arbeit und das Recht auf den eigenen Körper, und somit auch auf Abtreibung, sind in verschiedenen Teilen des Entwurfs präsent. So wird Haus- und Care-Arbeit mehrmals genannt und mit besonderem staatlichen Schutz ausgestattet. Alle staatlichen Organe müssen genderparitär aufgebaut sein, der Staat ist verpflichtet bei seinen Handlungen einen Genderfokus einzuhalten. Wie Letzteres genau aussieht, ist nicht definiert.
Indigene bekommen durch die Verfassungsvorlage verschiedene neue Rechte. So können sie eine gewisse territoriale Autonomie ausüben, eigene Gerichte auf lokaler Ebene einrichten. Sie haben in verschiedenen staatlichen Organen eine fixe Quote und Aspekte indigener Kultur, wie Sprache, Medizin und Lebensweisen, müssen respektiert und gefördert werden. Viele dieser Elemente lassen sich auch in den Verfassungen von Bolivien, Neuseeland oder Ecuador wiederfinden. Auch die USA gesteht den Indigenen innerhalb der Reservate eine gewisse Autonomie zu.
Umwelt und Klima haben ein eigenes Kapitel. Die Umwelt wird dabei als aktives Rechtssubjekt verstanden und anerkannt. Die öffentliche Hand erhält die Kontrolle über Ressourcen und die Wasserversorgung. Damit endet in Chile die Phase der vollständigen Privatisierung des Wassers. Eine eigens geschaffene, gegenüber der Regierung autonome Behörde soll den Staat und private Akteure beim Umweltschutz kontrollieren und die Interessen der Natur auch vor Gericht verteidigen.
Der neue Verfassungstext enthält zudem eine Reihe von neuen sozialen Grundrechten. Darunter sind ein Recht auf kostenlose Bildung bis zur Hochschule, auf Gesundheit, auf eine saubere Umgebung oder eine würdige Behausung. Dem Staat wird in der Ausführung der sozialen Rechte eine zentrale Rolle gegeben. So ist etwa die Gründung einer öffentlichen und universellen Krankenkasse vorgesehen.
Wiedergutmachung
Als die Chilenin Paulette Baeriswyl, die zuvor auch am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte arbeitete, vom neuen verfassungsgebenden Prozess hörte und vernahm, dass eine bekannte Abgeordnete für das indigene Volk der Kawésqar in den Konvent gewählt wurde, bot sie ihre Hilfe als Beraterin an. Margarita Vargas, die Abgeordnete, nahm dankend an. Baeriswyl, die voller Energie und Enthusiasmus über ihre Erfahrungen im Konvent erzählt, unterbrach daraufhin ihre Dissertation.
“Mir war es ein Herzensanliegen, die Beraterin einer indigenen Abgeordneten zu sein”, bekennt sie. Denn schon zuvor hatte sie bei den Vereinten Nationen in Genf mit Vertreter:innen indigenen Gemeinschaften zusammengearbeitet.
Besonders interessiert sich Baeriswyl für die Entstehung der lateinamerikanischen Staaten. “Für den Unabhängigkeitskampf gegen das spanische Kolonialreich wurde den Indigenen ein Ende der Knechtschaft versprochen, doch letztlich wurden die Indigenen weiter unterdrückt”, erzählt sie.
Im Fall von Chile war es gar der Staat selbst, der im 19. Jahrhundert weitere Gebiete der Indigenen eroberte und Siedler:innen aus Europa auf deren Ländereien ansiedelte, unter anderem auch aus der Schweiz. Es kam zu Massenvertreibungen und Genoziden.
“Mir ging es auch darum, Gerechtigkeit zu schaffen und mit dabei zu sein, wenn ein Staat gegründet wird, der den Indigenen mehr Rechte gibt”, sagt Baeriswyl. Ihr als Nachfahrin von Siedler:innen und als studierte Person, die viel in der Welt herumgekommen sei, komme dabei eine besondere Verantwortung zu. Bei einer Annahme der neuen Verfassung, wäre es die erste in Chile, die von demokratisch gewählten Abgeordneten geschrieben worden ist.
Nicht alle sind zufrieden
Doch Umfragen zeigen, dass momentan mindestens 40% der Bevölkerung gegen die neue Verfassung stimmen werden. Vielen Kritiker:innen gehen vor allem die Aspekte, die einen Ausbau des Sozialstaates fördern, zu weit. Die wirtschaftsliberale Zeitschrift The Economist schreibt von einer mit dem Staatshaushalt unmöglich finanzbaren “Wunschliste” linker Politiker:innen.
Dabei bezieht sich die Kritik auch auf die Länge der Verfassung, die mit ihren 388 Artikeln im internationalen Vergleich besonders umfassend ist. Der Rechtsprofessor Couso konstatiert: “Da im Konvent rechte Parteien keine Sperrminorität erreicht haben, war relativ schnell klar, dass sie die neue Verfassung ablehnen werden.”
Die feministische und indigene Prägung überrumpelt so manchen Teil einer weiterhin konservativen Gesellschaft.
“Die linke Mehrheit hat dem Rest der Bevölkerung eine Verfassung aufgedrückt”, kritisiert deshalb die christdemokratische Politikerin Ximena Rincón in einer chilenischen TalkshowExterner Link. Der Entwurf zur Verfassung sei eine “Revanche” und könne unmöglich zu mehr Konsens und Dialog führen.
Auch vielen Nachfahren von Schweizer Siedler:innen gehen die Veränderungen der neuen Verfassung zu weit. Viele von ihnen leben bis heute auf den Gebieten der Indigenen und werden dort zum Teil von militanten Gruppen bedroht. Hin und wieder kommt es zu Brandanschlägen mit vereinzelten Todesopfern.
Baeriswyl sagt über die Siedler:innen: “Sie sind eher konservativ und haben Angst, Privilegien zu verlieren.” Dabei sollten sie vielmehr aus der Demokratisierung der letzten 70 Jahre in Europa lernen, so die Rechtsanwältin.
Die chilenische Gesellschaft ist extrem gespalten, und der Kampf um die neue Verfassung emotional aufgeladen. Ob die Elemente der direkten Demokratie trotz fehlendem Willen zu einer konsensorientierten Politik und einer Regierung, die auf Basis der Konkordanz aufgebaut wird, mehr politische Stabilität bringen, ist bislang unklar.
Die Gegner:innen der neuen Verfassung hoffen derweil auf eine Ablehnung am 4. September. Sie setzen darauf, dass nach der Abstimmung eine Expertenkommission einen zweiten Verfassungsentwurf schreiben wird.
Für die Abgeordnete Zarate ist dagegen klar, die chilenische Bevölkerung möchte mehr Mitbestimmung: “Ich habe noch nie so viel Interesse für einen politischen Prozess erlebt.” Sie ist sich sicher, dass die neue Verfassung angenommen wird. Als Vertreterin einer sozialen Bewegung malt sie sich aus, “dass wir in Zukunft direkt in der Politik mitbestimmen können, ohne über Parteien und Politikerinnen zu gehen”.
Nach Annahme der neuen Verfassung können für vier Jahre Referenden zu bereits bestehenden Gesetzen abgehalten werden. Zarate hat diesbezüglich bereits klare Pläne: “Wir werden uns gleich nach dem Wahltag daran machen, die nötigen Unterschriften zu sammeln. Es gibt eine Reihe von Gesetzen, die wir entfernen wollen.”
Geht es nach Baeriswyl, sollte man die Schweiz auch punkto Medienvielfalt als Vorbild nehmen. Denn: “Für eine funktionierende Demokratie braucht es auch einen Pluralismus in den Medien, und den gibt es derzeit nicht in Chile.” Die grössten Zeitungen und Fernsehkanäle gehören in Chile rechtsbürgerlichen Unternehmer:innen, die derzeit mehr oder weniger offen für eine Ablehnung der Verfassung werben.
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